NE İÇİN ve NASIL REGÜLASYON?

İzak Atiyas
Sabancı Üniversitesi

Giriş
Elektrik ve telekomünkasyon benzeri sektörlerde devletin düzenleyici rolünün önemi Türkiye'de son yıllarda, o da oldukça kısıtlı bir biçimde kamuoyunun gündemine girmiştir. Konunun gündeme girmesinin temelinde şöyle bir kaygı yatmaktadır: Türkiye'de bir çok kamu hizmeti şimdiye kadar devlet tekellerince sunuluyordu. Şimdi bu tekellerin mülkiyetinin özel sektöre devredilmesi gündemdedir. Bu durumda devlet tekelinin yerini özel tekel alma ihtimali ortaya çıkmaktadır. Mülkiyet devrinden sonra sözkonusu şirketlerin tekelci davranmaması, örneğin aşırı yüksek fiyat uygulamaması için devletçe düzenlenmeleri gerekir. Yani ortada bir piyasa aksaklığı vardır, bir tür devlet müdahalesi ile çözülmelidir.

Sözkonusu sektörlerin önemli özelliklerinden biri, sektördeki bazı temel hizmetlerin doğal tekel niteliği arzetmesidir. Yani, ölçek ve kapsam (scope) ekonomileri yüzünden, kimi hizmet veya hizmet demetleri ancak bir tek firma tarafından sunulunca en ucuza mal edilebilmektedir. Piyasada firma sayısının artması maliyetleri yükselteceğinden, rekabet, bu hizmetlerin tüketiciye ucuz bir biçimde ulaştırılması sonucunu doğurmayabilecektir. Dolayısıyla bu hizmetler sözkonusu olduğunda, rekabet, etkin bir kaynak dağılımı mekanizması olmaktan çıkmaktadır. Dolayısıyla piyasa aksaklığının, ve devlet müdahalesinin gerekliliğinin temelinde de çoğu kez ölçek ve kapsam ekonomileri yatmaktadır.

Kuşkusuz son 20-30 yıl içinde meydana gelen teknolojik değişiklikler durumu daha da karmaşık hale getirmiştir. Çünkü bu teknolojik değişikliklerin sonunda sözkonusu sektörlerin kapsamındaki bazı faaliyetlerin maliyet yapıları değişmiş, ölçek ekonomileri azalmış, bu faaliyetler artık doğal tekel özelliğini kaybetmiştir. Bu bölümlerdeki hizmetleri artık daha küçük ölçekli firmaların rekabet içinde sunmaları mümkün hale gelmiştir. Dolayısıyla bu bölümlerde tekelci davranışların önlenmesi için düzenleme veya devlet müdahalesi ihtiyacı azalabilir, firma sayısı arttırılarak rekabet yaratılabilir, ve rekabetin bu bölümlerde kaynak dağılımında etkinliği arttırıcı klasik rolünü oynaması beklenebilir.

Öte yandan, bu potansiyel olarak rekabetçi faaliyetler sözkonusu sektörlerin doğal tekel özelliklerini sürdüren faaliyetlerinden bağımsız yürütülemez. Potansiyel olarak rekabete açılabilecek faaliyetleri yürüten şirketlerin, kendi hizmetlerini üretip sunabilmeleri için doğal tekel bölümlerin hizmetlerine ihtiyacı vardır. Örneğin elektrik üreticisi, ürettiği elektriği tüketicilere ulaştırabilmek için enterkonnekte sistemden veya iletim ağından yararlanmak zorundadır. Oysa iletim ağı bir tekeldir, o piyasada hakim konumu vardır. Bu durumda iletim ağının rekabeti kısıtlayıcı davranışları sadece elektrik tüketici piyasasını değil elektrik üretimi piyasasını da etkileyip oradaki rekabeti de azaltabilir. Bu durumda sektörlerin rekabetçi veya rekabete açılabilen bölümü ile doğal tekelci bölümü ve orada hakim konumdaki firma ile ilişkilerin de "düzenlenmesi" gerekebilir.

Sözkonusu sektörlerde özelleştirme öncesinde varlığını sürdüren kamu tekelleri büyük ölçüde entegre birimlerdi. Örneğin elektrik sektöründe TEK üretim, iletim, dağıtım ve perakende sunum diye adlandırılan bölümlerin her birinde varlık gösteriyordu. Aynı şekilde PTT, hem yerel hem şehirlerarası hem de uluslararası telefon hizmetlerini veriyordu. Sektörlerde potansiyel olarak rekabetçi bölümler ortaya çıktıkça aslında politika yapıcıların cevaplaması gereken iki soru ortaya çıktı: birincisi, teknolojik değişimler sonucu rekabete açılabilecek hale gelen sektörler rekabete açılmalı mı? İkincisi, hakim durumdaki şirket rekabete açılan bölümde varlık göstermeli mi yoksa o bölümden tümüyle çekilmeli mi?

Görüldüğü gibi, devletin düzenleyici rolü aslında birbiriyle ilişkili ve karmaşık bir çok konuda birden karar almayı gerektiriyor. Karara bağlanması gereken her sorunun aslında oldukça yüksek sayıda alternatif çözümü vardır. Üstelik hiç bir çözüm mükemmel değildir. Her çözümün güçlü olduğu kadar zayıf yönleri de vardır.

İşi daha da karmaşıklaştıran bir yön daha var: Yukarıda çözümlerden söz edilirken kuşkusuz zımni olarak bir kamu yararı veya toplumsal refah anlayışından, diğer bir ifade ile var olduğu varsayılan bir toplumsal refah fonksiyonundan hareket ediliyordu. Bu toplumsal refah fonksiyonunun neler kapsaması gerektiği tartışılabilir. Bunun içine etkinlik, verimlilik, gelir bölüşümü ve bölgelerarası dengesizlik gibi kaygılar yerleştirilebilir. Ancak, toplumsal refah anlayışı ne olursa olsun, bütün bu kararlar sonuç olarak bu anlayışı gözetmesi beklenen veya ümit edilen bazı kamu görevlileri (bakanlıklar, bağımsız idari kuruluşlar, vb) tarafından alınacak. Oysa bu kamu görevlileri bambaşka kısıtlar altında çalışacaklardır. Ayrıca, kendi hedef fonksiyonlarının, toplumsal refah fonksiyonundan farklı olması da son derece muhtemeldir. Yani, ortada bir vekalet (agency) sorunu vardır. Dolayısıyla, devletin düzenleyici görevleri ve bu görevleri yerine getirecek olan kuruluşlar ve kurumlar tasarlanırken, hem bu kuruluşlar içinde çalışacak olan kamu görevlilerinin bazı kısıtlar altında olacakları, hem de kendi hedeflerinin onlara atfedilen hedeflerden farklı olacağı göz önünde bulundurulmalıdır. Yani, düzenlemenin kurumları ve kuralları dürtülerle uyumlu (incentive compatible) olmalıdır. Tahmin edileceği gibi bu kurumların tasarlanmasında da çok sayıda alternatif vardır. İdeal olan, bunların göz önünde bulundurulması ve en uygun olanın seçilmesidir. Kurumsal tasarım, regülasyonun uzun dönemde nasıl şekilleneceğini yakından etkileyecektir.

Bu yazının amacı, elektrik ve telekomünikasyon gibi sektörlerde etkin ve toplumsal refahı arttıracak bir düzenleyici yaklaşımın önündeki temel sorunları irdelemek, ve çözüme ulaşmak için ne tür kouların gözönünde bulunndurulması gerektiğini tartışmaktır. Bu amaçla, önce regülasyonun muhtemel hedefleri gözden geçirilecek, sonra da odaklaştığı temel boyutlar tartışılacaktır. Son bölümde ise kurumsal regülasyonuun ana kurallarının ve bu kuralları uygulayacak kuruluşların tasarımı sırasında göz önünde bulundurulması gereken faktörler irdelenecektir.

Regülasyonun hedefleri
Düzenleyici müdahalelerin hedefi ne olmalıdır? Kuşkusuz düzenleme politikalarının hedefi rekabet değildir, rekabeti veya rekabet politikasını bazı amaçlara ulaşmak için kullanılabilecek en önemli araçlardan biri olarak görmek gerekir. Regülasyonun hedefleri arasında ana başlıklar olarak şunlar sayılabilir (öneğin Joskow, 1998):

· Sözkonusu hizmetlerin tüketiciler arasındaki dağılımının etkin olmasını sağlamak, hakim konum durumlarının hizmet dağılımında etkinsizlik yaratmasını önlemek. Buna kısaca fiyatlama etkinliği veya dağılım etkinliği (allocative efficiency) denebilir.
· Hizmetleri üreten firmaların o hizmetleri en düşük maliyetle üretmelerini, yani maliyet verimliliğini sağlamak.

Genellikle bu iki ana etkinlik hedeflerine toplumsal nitelikli ve gelir dağılımına ilişkin hedefler eklenir:

· Evrensel hizmet sağlamak, yani hizmetin belki de maliyetini bile karşılayacak durumda olmayan bölgelere veya gelir gruplarına ulaşmasını sağlamak.
· Hizmeti üreten firmaların hakim konumlarından rant yaratmalarını önlemek, yani aşırı kârlarını sınırlamak. Bir başka ifade ile tüketicilerin ödediği fiyatların makul olmasını sağlamak.

Son olarak, özel kesimden yatırımcıların bu sektörlere yatırım yapmaları için de bazı hedeflerin gözetilmesi gerekli:

· Yatırımcıların rekabetçi bir kâr elde edebilmelerini öngörmek.
· Yatırımcıların teknolojik yenilikleri yakından takip edecek biçimde yatırım yapmalarını sağlamak
· Kuralların ileride istikrar göstereceklerine ve kendi aleyhlerine -ve belki de adil olmayan bir biçimde- değiştirilmeyeceğine ilişkin kurumsal taahhütlerin olması (düzenleyici taahhüt mekanizmaları)

Dikkat edilirse bu hedefler çoğu kez birbiriyle çelişebilecek, dolayısı ile regülasyon tasarımını kaçınılmaz olarak bazı dengeler gözetmeye itecektir. Daha da önemlisi, belirsizlik, geleceğin ayrıntılı bir biçimde öngörülememesi, ve düzenleyici kurum ile düzenlenen şirketler arasında enformasyon dağılımının dengesiz oluşu (örneğin şirketin düzenleyiciye göre kendi maliyetleri ve bunların azaltılması için ne tür çabaların gösterilmesi gerektiği hakkında daha üstün bilgiye sahip olması), kaçınılmaz olarak, regülasyon kurallarının ve kararlarının çoğu kez "en mükemmel"den uzaklaşmasını, sapmasını gerektirecektir. İktisatçıların deyimi ile, regülasyon baştan sona "ikinci hatta üçüncü en iyi" (second or third best) mantığının hakim olduğu bir dünyadır. Çok iyi bilindiği gibi böyle bir dünyada genel optimal çözümler bulmak zordur, hangi çözümlerin optimal olduğu şartlara bağlıdır.

Regülasyon yazınında bu çelişkilere en basit örnek, fiyat belirleme alanından verilir. Düzenleyici kurumun sektörün hakim firmanın hizmet sunum fiyatını veya fiyat tespit etme kuralını belirlemeye çalıştığını varsayalım. Fiyat belirlemede, maliyet verimliliğini sağlama hedefi ile aşırı rantları önleme hedefi çelişebilir (Laffont ve Tirole, 1993). Aşırı rantları önlemenin en kestirme yollarından biri, fiyatların belirlenmesinde "maliyet artı" tipi bir formül izlemektir, yani toplam maliyetleri hesaplayıp bunlara bir de normal kâr oranı ekleyip satış fiyatını buna göre belirlemek. Oysa böyle bir formülün, şirketin maliyetleri kısmaya özendirme özelliği çok zayıftır. Şirket maliyetleri ne kadar kısarsa kıssın kârı aynı kalacaktır, dolayısıyla maliyetleri kısmaya yönelik faaliyetlerin kendileri maliyetli ise, ki genelde öyledir, şirket bu faaliyetlerden kaçınacakır.

Şirketi maliyetleri kısmaya özendirecek bir formül ise, sabit bir fiyat belirlemektir. Bu durumda şirket maliyetleri ne kadar düşürebilirse kârı o derece artacaktır, dolayısıyla bu formülün maliyet azaltmaya yönelik özendirici gücü, "maliyet artı" formülüne göre çok daha fazladır. Fakat bu sefer de aşırı kârları önleme hedefi zarar görebilir: şirket maliyetlerini azaltmada çok başarılı olursa, kârları çok artacaktır.

Peki niye düzenleyici hem fiyatı hem de maliyet azaltıcı tedbirleri birlikte belirlemesin? O zaman yukarıda değinilen çelişki ortadan kalkmaz mı? Aslında pratikte yapılmaya çalışılan da büyük ölçüde budur. Fakat unutmamak gerekir ki, düzenleyicinin bu maliyet azaltıcı tedbirleri ayrıntısı ile bilme ve bu tedbirlerin alınıp alınmadığını eksiksiz izleme imkanı yoktur, yani tam bilgiye sahip değildir. Tam bilgiye sahip olmadığından, düzenleyici, denetimini bir takım performans göstergelerini izlemek ile sınırlı tutmak zorunda kalacaktır. Bu göstergeler bilgi sorununu bir miktar çözer ama tam çözemez. Bu yüzden, etkin bir performans denetimi bile, yukarıda sözü edilen çelişkiyi azaltabilir, ama tam olarak ortadan kaldırmaz.

Hatta, yukarıda sıralanan hedeflerin bazıları, bu çelişkiyi daha da şiddetlendirebilir. Yine klasikleşmiş bir örnek vermek gerekirse, düzenleyicinin, hakim firmanın az gelişmiş bölgelere de hizmet vermesini istediğini varsayalım. Hakim firma o bölgeye hizmet götürmekten zarar edecek ise bu zararı diğer bölgelere verdiği hizmetten daha fazla kâr ederek karşılaması gerekecektir (buna çapraz sübvansyon -cross-subsidization- denmektedir). Bu ise firmaya, azgelişmiş bölgede uğradığı zararı abartması için bir fırsat yaratacaktır. Yani evrensel hizmet zorunluluğu, eksik bilgi sorununu arttıracak, bu ise aşırı kârı sınırlama ve maliyet etkinliğini arttırma hedefleri arasındaki çelişkiyi şiddetlendirecektir.

Burada belirsizlik, eksik ve asimetrik enformasyon, gelecekte ortaya çıkabilecek durumları öngörememe gibi faktörlerin regülasyon sorununu nasıl karmaşıklaştırdığının altını çizmekte yarar vardır. Sorun sadece hedefler arasında çelişki ve gerginliklerin olması değildir. Bu son derece doğaldır. Bu çelişkilere rağmen en iyi regülasyonun ne olması gerektiğine karar vermek zor olmazdı, sorun bir optimizayon problemi olarak formüle edilir ve en iyi çözüm bulunurdu. Ancak eksik ve asimetrik enformasyon ve önceden öngörülmeyen ihtimallerin varlığı, en iyi çözümü imkansız kılmakta, kötüler arasındaki en iyiyi bulmayı gerektirmektedir. Bu da kolay bir iş değildir.

Regülasyonun ana boyutları
Bu tip sektörlerde devletin düzenleyici görevlerinin genel olarak üç boyutu olduğu söylenir (Vickers, 1997): Yapı, serbestleştirme ve davranış regülasyonu. Yapı, özelleştirilecek olan şirketlerin parçalara bölünüp bölünmeyeceği ile ilgili kararlar, özelleştirmeden sonra da birleşme talepleri ve şirketlerin faaliyetlerine getirilebilecek sektör sınırlamaları ile ilgili kararlardır. Serbestleştirme (liberalizasyon), piyasalara yasal giriş engellerinin azaltılması veya kaldırılması, veya faaliyetine izin verilecek firma sayısının saptanması ile ilgili konuları kapsar. Davranışa yönelik düzenleme ise piyasada hakim durumdaki firmaların fiyatlama ve diğer davranışları üzerine getirilen kısıtlamaları veya kuralları içerir.

Yapı ve serbestleştirme
Birçok ülkede özelleştirme öncesi piyasa yapısı dikey olarak entegre bir hizmet sunucusundan oluşurdu. Bu hizmet sunucusu hem doğal tekel özelliği gösteren hem de rekabete açılabilecek faaliyetleri yerine getirirdi. Genellikle bu firmalar kamu mülkiyetinde idi, dolayısıyla fiyatlama, yatırım ve finansman gibi kararlar (çoğunlukla) çeşitli idari mekanizmalar yoluyla alınırdı. Bir anlamda, şirketin her türlü kararı regülasyona tabi idi.

Piyasa yapısına ilişkin ilk önemli karar, özelleştirme sonucunda mevcut yapının yerini nasıl bir yapının alacağı sorunudur. Akla hemen iki ana seçenek gelir: İlk seçenekte hakim firmaya rekabete açılabilecek faaliyetlerden el çektirilir, ve bu faaliyetlere yeni firmaların girmesine izin verilir. Bu modelde, yeni firmaların hakim firmaların hizmetlerinden yararlanması ise, hakim durumun kötüye kullanılmasını önlemek için, (muhtemelen) düzenlemeye tabi tutulur. Buradaki seçeneğe dikey ayrışma denebilir.

Diğer seçenekte ise bir yanda rekabete açılabilecek faaliyetlerde yeni girişlere izin verilirken, bir yandan o alanlarda hakim firmanın da faaliyet göstermesine izin verilir. Bu seçeneğe de dikey entegrasyon ve serbestleştirme adı verilebilir. Bu seçenekte hakim firmanın tüm fiyatları regülasyona tabi tutulabilir.

Toplumsal refah açısından ayrışmayı üstün kılan birkaç faktörden söz edilebilir. Bunların en önemlisi, ayrışmanın olmadığı durumlarda, hakim firmanın rekabete açılan faaliyetlerde kendine yakın firmaları kayırması veya başka şekillerde hakim durumu kötüye kullanması ihtimalidir. Hatta, hakim firma, çapraz sübvansyon yolu ile yeni firmaların rekabetçi alanlara girmesini engelleyebilir ve bu yolla rekabeti kısıtlayabilir. Dolayısıyla ayrışma, rekabetçi faaliyetlerde rekabetin artmasını özendirebilir. Bunun yanısıra, ayrışma, hakim firmanın hesaplarının (bir bakıma çapraz sübvansiyon olanağını ortadan kaldırdığı için) daha saydam olmasını sağlayabilir, bu da düzenleyici kurumun kararlarını daha elverişli bir bilgi ortamında almasına yol açabilir.

Kuşkusuz kimi şartlar altında entegrasyonun toplumsal refah açısından daha uygun olduğu da savunulabilir. Örneğin, şiddetli belirsizlik altında dikey entegre bir yapının daha etkin çalışacağı, ayrışmış yapının ciddi koordinasyon sorunları doğurabileceği öne sürülebilir. Rekabetin artmasının bölüşümsel sonuçları da olacak, mevcut fiziksel varlık ve mukavelelerin bir bölümü değer yitirecek, dolayısıyla bazı şirketler kayıba uğrayacaktır (Helm ve Jenkinson, 1997). Bu tür sorunlar, rekabetin kademeli bir biçimde oluşturulmasını gerektirebilir.

Burada vurgulanmak istenen, özelleştirme sırasında yapı konusunda üzerinde düşünülmüş ve bilinçli bir karar verilmesi gerektiğidir. Burada alınacak kararın sektörün bir bütün olarak gelişimini yakından etkileyeceği beklenmelidir. Dolayısıyla, yapı konusunda bugün alınacak kararlar, aynı zamanda gelecekte nasıl bir yapıya ulaşılmak istendiği gözönünde bulundurularak alınmalıdır. İngiltere deneyiminin en önemli sonuçlarından birinin, reformun uzun dönemli hedeflerinin ve ulaşılmak istenen piyasa tasarımının yeterince önceden düşünülmemiş olduğu söylenmektedir (Helm ve Jenkinson, 1997, s. 12).

Rekabete açılabilecek faaliyetler konusunda üzerinde karar verilmesi gereken üç temel seçenek vardır: Birincisi, faaliyeti rekabete açıp açmamak. İkincisi faaliyetin rekabete denetimli bir biçimde açılması, yani rekabete açmak ama girişleri lisans ve benzeri araçlar yoluyla sınırlamak ve denetlemek. Üçüncüsü tam serbestleştirme.

Bu seçenekler arasında karar verirken kullanılabilecek kriterlerden biri rekabet ile regülasyon gereği arasındaki ilişkidir. Potansiyel olarak rekabetçi faaliyetlere girişin serbestleştirilmesinin en önemli sonuçlarından biri bu faaliyetlerde regülasyon ihtiyacının azalmasıdır. Ayrıca bizzat rekabetin kendisi (en azından şirketler arasında karşılaştırma yapma olanağı sağlayarak) enformasyonu arttıracağından , halen gerekli olabilecek regülasyonun daha elverişli bir ortamda yürütülmesine yardımcı olabilir.

Serbestleştirme kararlarında önemli olabilecek diğer faktörler arasında iki tanesi önemli görünmektedir. Rekabetin en önemli sonuçlarından bir tanesi fiyatlama veya dağılım etkinliğini arttırmasıdır. Buna karşılık, firma sayısının artması bazı sabit maliyetlerin artmasına, yani ölçek ekonomilerinin azalmasına neden olabilir. Dolayısı ile kimi zaman fiyatlama ve maliyet etkinlikleri arasında bir çelişki olabilir ve serbestleştirme konusunda karar verebilmek için bunlardan hangisinin ağır bastığını belirlemek gerekebilir. Girişin tamamen serbest bırakılması, aşırı girişe de yol açabilir.

İkinci faktör ise literatürde kaymağı kapma (cream skimming) olarak adlandırılmıştır. Piyasanın serbestleştirilmesi sonucu yeni şirketler sadece kârlılığın yüksek olduğu faaliyetlere girebilir. Normal durumlarda bu sakıncalı değildir, ancak sakıncalı gözükebileceği bazı durumlar düşünülebilir. Örneğin, hakim firma bazı evrensel hizmet zorunlulukları altında ise, kaymağın başka firmalarca kapılması ve kaymak faaliyetlerde kârlılığın çok azalması, evrensel hizmetin finansmanını güçleştirebilir. Bu durumlarda en azından, rekabetin arttırılmasının yanısıra ek politikaların düşünülmesi gerekebilir.

Öte yandan bazı durumlarda rekabetçi faaliyetlere ilk giren firmalar bazı doğal rekabetçi avantajlar elde edebilir, bu avantajlar yüzünden ek girişler sınırlanabilir. Bu durumlarda ek girişlerin sağlanması ve uzun dönemde rekabetçi bir yapının oluşması için girişleri desteklemek toplumsal refahı olumlu bir biçimde etkileyebilir.

Bu tür soruların sayısı arttırılabilir. Tekrar etmek gerekirse, burada amaç bütün faktörleri tartışmak değildir. Amaç, regülasyonun karmaşık bir olgu olduğunu, yerine ve konuya göre bir çok farklı faktörün gözönünde bulundurulması gerektiğini vurgulamaktır.

Şirket davranışlarının regülasyonu
Burada ilk akla gelen mesele özellikle doğal tekel faaliyetlerdeki hakim firmaya uygulanacak fiyat regülasyonudur. Burada temel soruna yukarıda değinilmişti: enformasyonun eksik ve asimetrik olduğu ortamlarda maliyet ve fiyatlama etkinlikleri arasında bir çelişki vardır. Sorun bu çelişkinin nasıl çözüleceğidir.

ABD'de çok uzun yıllar maliyet-artı yöntemini hatırlatan bir yaklaşım sergilenmiştir. Adına getiri oranı regülasyonu denen bu yaklaşımda, önce bir "adil getiri oranı" belirlenir (veya üzerinde anlaşma sağlanır), sonra şirketin maliyetleri ve oranın hesaplanmasında temel alınacak fiziksel sermayenin değeri tespit edilir, ondan sonra belirlenen getiri oranına ulaşmak için ne kadar gelir gerekiyorsa o geliri sağlayacak fiyat hesaplanırdı. Zaman içinde bu yöntem şirketleri etkin çalışmaya itmediği gerekçesi ile eleştirilmeye başlandı.

İlk defa İngiltere'de uygulanmaya başlayan ve gittikçe yaygınlaşan "tavan fiyat" (price cap) uygulamasında ise, firmanın ortalama fiyatlarını öngörülen enflasyon eksi "verimlilik sabiti" kadar arttırmasına izin verilir. Buradaki verimlilik sabiti sektörden sektöre değişir ve kullanılmasındaki amaç şirketi daha az maliyetle çalışmaya ve verimliliğini arttırmaya özendirmektir. Kimi sektörlerde (örneğin bir ara yüksek yatırımın gerektiği İngiltere ve Galler elektrik sektörlerinde) bu faktör sıfırdan küçük de olabilmiştir. Fakat sonunda bu tavan altında kalmak şartıyla fiyat artışlarını şirketin kendisi belirler. Genellikle tavan, şirketin sunduğu çeşitli hizmetlerin bir ağırlıklı ortalaması üzerinden belirlenir. Firma, bu kısıta bağlı kalarak, her bir hizmetin fiyatını kendisi belirler. Tavan fiyatı uygulaması, sonuç olarak yaygın bir kuralın örneklerinden biridir: Bilginin yetersiz ve asimetrik olduğu durumlarda, fiyatların belirlenmesinde şirketin bir miktar insiyatif sahibi olması, etkinliği arttırabilir (Vickers, 1997).

Öte yandan saf tavan fiyat regülasyonunun bazı açılardan yetersiz olduğu da söylenebilir (örneğin Joskow 1998). Bunların başında ortalama fiyatların düzeyinin belirlenmesi gelir. Bunun yüksek belirlenmesi halinde aşırı kârları önleme hedefinin zarar görebileceği yukarıda belirtilmişti. Başka sakıncalar da olabilir. Örneğin, eğer düzenleme sadece fiyat tavanlarından oluşursa, maliyetleri azaltma dürtüsü, şirketi hizmet kalitesini arttıracak yatırımlarda bulunmaktan kaçınmaya itebilir. Dolayısıyla bu yaklaşımın ek önlemlerle desteklenmesi beklenebilir.

Zaten davranış regülasyonu sadece fiyatlar değil, şirket faaliyetlerinin çok farklı boyutları üzerinde odaklaşabilir. Aslında fiyat tavanı uygulaması da genel olarak özendirme regülasyonu diye adlandırılan yaklaşımın örneklerinden biridir (mesela Sappington, 1996, Sappington ve Weisman, 1996). Bu yaklaşım, sirketin davranışının ayıntılarını dikte etmek yerine, şirketin performansı üzerine odaklaşıp, bu performansa nasıl ulaşacağına ilişkin seçimleri şirkete devreder. Şirketin performansı, önceden belirlenmiş hedeflere göre değerlendirilir.

Son yıllarda saf maliyet-artı veya tavan fiyatı uygulamaları yerine hibrid sistemler daha fazla kabul görmektedir (Joskow, 1998). Bu tür yaklaşımlarda bir yandan firmanın maliyetleri göz önünde bulundurulur, ancak bir yandan da firmanın maliyetlerini azaltması özendirilir. Örneğin, maliyetlerdeki değişiklikleri tümüyle tüketicilere veya tümüyle firmaya aktaran mekanizmalar yerine bunları firma ile tüketiciler arasında bölüştüren çeşitli "kâr ve zarar paylaşımı" mekanizmaları tercih edilmeye başlanmıştır.

Kurumsal seçenekler
Şimdiye kadar regülasyonun hedeflerinin ne olması gerektiği, ve bu hedeflere ulaşmak için düzenleyicilerin neyi ne şekilde denetleyebilecekleri tartışıldı. Bu bölümün amacı regülasyon meselesinin önemli bir başka boyutunu tartışmak: düzenleyici kuruluşların tasarımı.

Konunun önemi giriş bölümünde vurgulanmaya çalışılmıştı. Sonuç olarak regülasyon görevi, kanun veya başka bir yol ile bir veya birkaç kamu kuruluşuna devredilecek, uygulama bu kuruluşlar ve çalışanları tarafından yapılacaktır. Bu kamu kuruluşlarındaki yetkililerden beklenen, toplumsal refahı yansıttığına inanılan hedefleri hayata geçirmesi olacaktır. Bu hedeflerin ne olması gerektiği muhtemelen kuruluşu oluşturan kanun veya kanunlarda belirtilecektir. Ancak yetkililer çok çeşitli kısıtlar altında çalışacak, bu kısıtların ancak küçük bir bölümü kanunda öngörülmüş olacaktır. Dolayısıyla kuruluşu oluşturan kanun kaçınılmaz olarak bir eksik mukavele niteliğinde olacak, bu mukavelede öngörülmeyen durumlarda kuruluş insiyatif kullanmak durumunda kalacaktır. Dolayısıyla kuruluş kaçınılmaz olarak bazı ihtiyari yetkilerle donanacaktır.

Ayrıca, hedeflerin kanunda yer alması bunların hayata geçirileceğinin garantisi olmaz, uygulama farklı olabilir. Uygulama bir taraftan kanun, bir taraftan ilgili yasal (ve anayasal) çerçeve, yetkililerin tercihleri, karşı karşıya oldukları kısıtlar, siyasi kurumlar ve kültür, seferber edebilecekleri siyasi güç, vb gibi faktörlerce etkilenebilir. Dolayısıyla tasarım bu gibi faktörleri gözönünde bulundurmalıdır. Bir başka ifade ile regülasyonun ana kuralları, kurumları ve bunları uygulayacak kuruluşlar, uygulayıcıları bu faktörler veri alınınca kanunda belirlenen hedeflere uygun davranmayı özendirecek biçimde tasarlanmalıdır.

Buradan çıkan önemli bir sonuç, kurumsal tasarımın yasalar, anayasa, bunların yorumları ile uyumlu olması, olmaması halinde de ilgili ve gerekli yasal ve hatta anayasal değişikliklerin yapılması gerektiğidir. Türkiye'nin özelleştirme tarihi bu tür uyumsuzlukların ne kadar sorun yaratabileceğine ilişkin örneklerde doludur. Denebilir ki, bu uyumun sağlanması için yasal ve anayasal çerçevede ne kadar değişiklik yapılması gerektiği, tasarım sürecinde üzerinde düşünülmesi gereken en önemli konulardan biridir.

Tasarımın göz önünde bulundurması gereken bir diğer konu, düzenleyici kurumların inandırıcılığıdır. Bununla şu kastedilmektedir: Regülasyona tabi olacak sektörler, batık maliyetlerin yüksek olduğu sektörlerdir. Bu sektörlerde yaratılan varlıkların başka alanlardaki değeri düşüktür. Dolayısıyla bir kez yatırım yapıldıktan sonra yatırımcının regülatöre göre pazarlık gücü azalır. Bu yatırımların yapılabilmesi için yatırımcıların düzenleyici kuralların ileride (en azından radikal biçimlerde) değişmeyeceğine, bir kere yatırım yapıldıktan sonra idari kurumların artan pazarlık güçlerini kötüye kullanmayacaklarına inanması gerekir. Aksi taktirde yatırım yapılmayacak, veya risk arttığından yatırım maliyeti artacak veya yatırımcı daha yüksek bir getiri veya fiyat talep edecektir. Bir anlamda, düzenleyici kurumların kuralların adil kalacağını inandırıcı bir biçimde taahhüt edebilmeleri gerekir. Bu taahhütün inandırıcı olması için düzenleyicilerin ihtiyari davranabilecekleri alanların sınırlanması gerekir.

Literatürde çeşitli taahhüt mekanizmaları önerilmiştir (Spiller, 1995). Bunlardan bir tanesi, kuruluş kanununda düzenleme kurallarının çok ayrıntılı bir biçimde yazılması, böylece düzenleyici kuruluşun ihtiyari yetkilerinin önceden kısıtlanmasıdır. Örneğin Şili'de kimi sektörlerde fiyatların belirlenmesinde kullanılacak formüller dahi kanunda yer almıştır. Böyle bir yaklaşımın maliyeti kuşkusuz sistemde esnekliğin azalması, düzenleyicilerin öngörülmeyen durumlara etkin bir biçimde karşılık verme yeteneğinin kısıtlanmasıdır. Bu yaklaşım kapasite artış ihtiyacının fazla olmadığı ve teknolojik değişmenin çok yavaş olduğu sektörler için daha elverişli olabilir. Hızla gelişen ve değişen sektörlerde düzenleyici kurumların daha fazla ihtiyari yetkiye sahip olması kaçınılmaz görülmektedir. Sorun, bu yetkinin keyfi bir şekilde kullanılmasının nasıl önleneceğidir.

İnandırıcılığı arttırmanın bir yolu, düzenleyici karar alma süreci ile alınan kararların saydam olmasını, ve etkin ve açık bir temyiz müessesinin var olmasını sağlamak olabilir. Karar alma süreci ve kararların saydam olması, kararların arkasındaki akıl yürütmenin açık bir biçimde raporlanmasını, ve bu raporların mümkün olduğu kadar bu süreçte kullanılan veriler ile desteklenmesini gerektirir (Helm ve Jenkinson, 1997, s. 12). Mevcut sistem içinde etkin bir temyiz mekanizmasının nasıl kurulabileceği özellikle hukukçuların üzerinde düşünmesi gereken bir konudur.

İnandırıcılığı arttırmanın ve belirsizliği azaltmanın önemli yollarından biri, geniş anlamda sektörel seçeneklerin ve hedeflerin önceden mümkün olduğu kadar açık bir biçimde ortaya konmasıdır. Bunun kuruluş yasasında yapılması düzenleyici kuruluşun yetkilerine çok geniş anlamda fakat oldukça da saydam sınırlar getirecektir. Kuruluş yasası en azından sözkonusu hedeflerin ilan edilmesini düzenleyici kuruluşun ilk görevlerinden biri olarak belirleyebilir.

Rekabeti korumak ve geliştirmek, düzenleyici kuruluşun açık görevlerinden biri olarak belirlenmelidir. Rekabet kurumu, sektörlerdeki uygulamaları zaten kendi işinin gereği gözden geçirecek ve değerlendirecektir. Ancak rekabet denetiminin piyasaların oluşumuna kadar beklemesi ve sonra devreye girmesi hatalı olacaktır. Düzenleyici kuruluşun yapı ve davranış regülasyonuna ilişkin tasarrufları hayata geçmeden önce rekabet kurumunun görüşü alınmalıdır. Bu görüşün ne kadar bağlayıcı olması gerektiği, üzerinde ciddi düşünülmesi gereken bir konudur.

Türkiye'de idari kuruluşların gelişim çizgisini en fazla etkileyen faktörlerden biri, kuruluş aşamasında özellikle üst düzey yönetici atamalarıdır. Kuşkusuz atama sürecinin belirlenmesi düzenleyici tasarımın önemli unsurlarından biridir. Fakat atama ve yetkililerin yenilenme biçimi ne olursa olsun, ilk atamalar kurum kimliğinin oluşmasında önemli bir rol oynayacaktır. Kanımca ilk atanacak yöneticilerin konu hakkındaki bilgisi kadar, profesyonel etiği de gözönünde bulundurulması gereken bir faktör olmalıdır. Burada profesyonel etik deyimi ile "yaptığı işi en doğru biçimde yapma arzusu" kastedilmektedir. Bu arzusu olan kişiler, işin doğru yapılması için gerekli beşeri sermayenin oluşturulmasını zaten ana ve acil bir hedef olarak algılayacaklardır.

Kaynakça
Armstrong, Mark, Simon Cowan ve John Vickers (1994). Regulatory Reform: Economic Analysis and British Experience, Cambridge: MIT Press.

Helm, Dieter ve Tim Jenkinson (1997). "The Assessment: Introducing Competition into Regulatory Industries", Oxford Review of Economic Policy, vol 13, No 1, 1-14.

Joskow, Paul J. (1998). "Regulatory Policies for Reforming Infrastructure Sectors in Developing Countries", Annual World Bank Conference on Development Economics konferansı hazırlanmış tebliğ, Washington, DC, April 20-21, 1998, mimeo.

Laffont, Jean J. ve Jean Tirole (1993). A Theory of Incentives in Regulation and Procurement, Cambridge, Masss.: MIT Press.

Sappington, David E. (1996). "Principles of Regulatory Policy Design", Ashoka Mody (ed) Infrastructure Delivery, EDI Development Studies, The World Bank içinde.

Sappington, David E. M. ve Dennis L. Weisman (1996). Designing Incentive Regulation for the Telecommunications Industry, AEI Studies in Telecommunications Deregulation, Cambridge: MIT Press.

Spiller, Pablo (1995). "Regulatory Commitment and Utilities' Privatization: Implications for Future Comparative Research", Jeffrey S. Banks ve Eric A. Hanushek (eds) Modern Political Economy: Old Topics, New Directions, Cambridge: Cambridge University Press.

Vickers, John (1997) "Regulation, Competition and the Structure of Prices", Oxford Review of Economic Policy, vol 13, No 1, 15-25.