DOĞAL TEKELLERDE REGÜLASYON: SORUNLAR, TARTIŞMALAR*

 

Doğal tekeli sağlayan koşullar: Tek ürünlü tekel modelinde pozitif ölçek ekonomileri doğal tekel için yeterli bir koşuldur, ancak gerekli değildir. Birden fazla ürünün söz konusu olduğu modelde ise pozitif ölçek ekonomileri ne yeter ne de gerekli bir koşuldur. Çok ürünlü bir endüstride doğal tekele işaret eden koşul, ürünlerin ortak üretiminden kaynaklanan ekonomilerin bulunmasıdır

 

REGÜLASYONUN NEDENLERİ ve İŞLEVİ:

 

1. NORMATİF YAKLAŞIM

Bu çerçevede tekelci gücün yol açtığı sorunlar devlet müdahalesinin yalnızca meşruiyetini değil, aynı zamanda yönünü de belirlemektedir. Şayet etkinlik tek bir firmanın varlığını gerekli kılmaktaysa, bir yandan endüstriye girişin kontrol altına alınmasına, öte yandan toplumsal refah kaybına yol açacak tekelci bir fiyatın önüne geçilmesine yönelik bir düzenlemeye ihtiyaç vardır. Bu normatif bakış açısıyla regülasyon, tüketiciler lehine gelişen bir süreci ifade etmektedir.

Regülasyon ekonomisinin başlıca iki işlevi vardır: Bunlardan ilki optimum çözümün (etkinliğin) tanımlanmasıdır. İkincisi ise regüle edilen ancak nihayetinde kârını maksimize etmek isteyen firmayı optimum çözüme yönlendirecek teşvik mekanizmalarını geliştirmektir. Bu çerçevede düzenleyici kurumdan en basit ifadeyle sosyal refahın artırılması ile firma kârının maksimizasyonu arasında bir denge sağlaması beklenmektedir.

Bu aşamada optimum çözümü tanımlayabiliriz: Bu çözüm en yüksek toplam artığı veren, bir başka deyişle elde edilen yarar ile maliyetler arasındaki farkın en büyük olduğu noktada gerçekleşmektedir. En yüksek toplam artık, marjinal maliyetin taleple kesiştiği (fiyata eşit olduğu) noktada oluşmaktadır ve bu noktadan sonra gerçekleştirilecek üretim, maliyetlerin tüketici yararını aşmasından dolayı toplam artığın azalmasıyla sonuçlanacaktır.

Esasen bu çok iyi bilinen mikro iktisat kuramının yukarıdaki şekilde tekrar edilmesinin önemli bir nedeni vardır: Marjinal maliyet fiyat eşitliği ile elde edilen bu optimum çözüm, düzenleyici kurumlar için temel bir referans teşkil etmektedir. Ancak doğal tekellerde Pareto-optimum sonuç, ulaşılması oldukça güç bir sorun olarak ortaya çıkmaktadır. Bu nedenle regülasyon mekanizmalarına atfedilen ilk işlev olan optimum sonucun tanımlanması ilk bakışta kolay gibi görünmekle beraber, aslında karmaşık bir değerlendirmeyi gerektirmektedir. Fiyatın “görünür el” tarafından neden marjinal maliyete eşitlenemeyeceği ve böyle bir durumda doğal tekeller için optimum çözümün ne anlama geldiği sorularına verilecek cevaplar bu ilk işlevin ortaya konması bakımından önem taşımaktadır.

 

1.1. Doğal Tekellerde Optimum Çözüm

 

Lineer Fiyatlama

MC=P fiyatlama : Marjinal maliyetin fiyata eşitlenememesinin en önemli nedeni pozitif ölçek ekonomilerinin varlığıdır. Ortalama maliyetlerin azalan bir eğilim göstermesi, marjinal maliyetin ortalama maliyetin altında seyrettiğini göstermektedir; bu nedenle marjinal maliyete dayalı bir fiyatlama firmanın zarar etmesiyle sonuçlanmaktadır.Bu durumun en önemli nedeni pozitif ölçek ekonomilerinin kaynağı olan sabit maliyetlerdir. Örneğin şayet bir firmanın, üretilen birim başına bir c değişken maliyetine ve K büyüklüğünde bir sabit maliyete sahip olduğu kabul edilirse, toplam maliyet C(Q) = cQ + K olarak gerçekleşecek ve P0’nin (fiyatın) marjinal maliyete (c’ye) eşitlenmesi, firmanın K büyüklüğü kadar zarar etmesiyle sonuçlanacaktır .

Bu durumda düzenleyici kurum firmayı doğrudan sübvanse etmek gibi bir tercihle karşı karşıya kalmaktadır. Ancak bu çözüm çeşitli sakıncaları da beraberinde getirmektedir. Öncelikle zararının tazmin edileceğini bilen bir firma üretim maliyetlerini düşürmeye yönelik motivasyonunu yitirecektir. Bir başka deyişle bölüşümde etkinliği hedefleyen bu çözüm üretimde etkinsizlikle sonuçlanacaktır. Bu aynı zamanda ekonominin başka bir bölümünden kaynak çekilmesi anlamına gelecektir ki başlı başına siyasi bir karar olması bir yana, bu tür bir çözüm için vergi yoluyla yaratılacak kaynağın ekonominin diğer bölümlerindeki etkinliği bozucu bir etkisi söz konusudur. Son olarak bu tür bir kaynak transferi yetkisinin düzenleyici kuruma verilmesi, regüle edilen firmanın kurum üzerindeki baskısını artırması ve tüketicilerin çıkarını koruduğu varsayılan kurumun zamanla firmanın etkisi altına girmesi tehlikesini de beraberinde getirmektedir.

Yukarıda yer verilen nedenlerden dolayı, doğal tekellerde, Pareto-etkin sonuca yol açan marjinal maliyet fiyat eşitliği, “toplam refahı maksimize eden en iyi birinci sonuç” sağlanamamaktadır. Daha doğru bir deyişle, söz konusu etkinlik tanımına yeni bir koşul eklenmiştir: Firmanın zarar etmeden faaliyet göstermesi. Bu çerçevede, “Bir doğal tekelde toplam refahı maksimize eden optimum sonuç nedir?” sorusunun cevabı takip eden bölümlerde değerlendirilmeye ve “en iyi ikinci çözümlere” ilişkin tartışmalara yer verilmeye çalışılacaktır. Akla gelen en iyi ikinci çözüm, fiyatın ortalama maliyete eşitlenmesidir.

                                     

 

AC=P çözümü: Bu çözüm firmanın zarar etmesini engellemek için fiyatın ortalama maliyete eşitlenmesidir. Yukarıdaki şekilde de görüldüğü üzere bu durumda firma toplam maliyetlerini karşılamakta; faaliyetlerini sürdürmesine yetecek bir getiriyi elde etmektedir. Ancak bölüşümde etkinliği sağlayan marjinal maliyet-fiyat eşitliği sağlanamadığından, bir refah kaybı söz konusudur. Üretimin Q2’den Q1 noktasına gerilemesiyle sonuçlanan bu refah kaybı şekilde ABC üçgeni ile gösterilmiştir. Bölüşümde etkinlik amacı ile firmanın zarar etmeden faaliyet göstermesi koşulu arasındaki çelişkiyi gidermeye yönelik bu çözümden daha iyi alternatifler mevcuttur.

 

Lineer olmayan fiyatlama

Şu ana kadar ele alınan fiyatlama sistemleri literatürde lineer (her birim ürün için fiyatın aynı olduğu) tarifeler olarak anılmaktadır. Bir de lineer olmayan yani talep edilen miktara göre fiyatın değiştiği tarife yapıları vardır ki, bunların en tipik örneğini çift parçalı tarifeler oluşturmakta ve elektrik, doğalgaz ve telekomünikasyon endüstrilerinde oldukça yaygın olarak uygulanmaktadır.

Çift taraflı tarife, söz konusu ürünün marjinal maliyetine eşit olan bir fiyat (P) ile tüketicilerin bu ürünü satın alırken tüketim miktarları dikkate alınmaksızın ödemek durumunda oldukları belirli bir sabit ücretten (K) oluşmaktadır. T ve q satın alınan ürünün toplam tutarını ve miktarını ifade etmek üzere T(q)=K +Pq eşitliği ile gösterilmesi mümkündür . K büyüklüğündeki sabit ücretin belirlenmesinde çeşitli yöntemler kullanılmakta olup, bunların en basiti toplam sabit maliyetlerin tüketici sayısına (N) bölünmesidir (K/N).

Bu tür bir çift taraflı tarife bir yandan fiyat-marjinal maliyet eşitliği yoluyla bölüşümde etkinliği sağlayıcı, diğer yandan sabit maliyetleri tüketiciler üzerine dağıtarak firmanın zarar etmesini önleyici niteliktedir. Ancak bu tür bir tarife yapısının önemli bir sorununa dikkat çekilmektedir: Tüketicilerin homojen olmadığı dikkate alındığında, marjinal maliyeti ödemeye hazır ancak sabit ücreti ödemek istemeyen tüketicilerin pazar dışına çıkmaları söz konusudur. Bu da yeni bir etkinsizlik anlamına gelmektedir ve bu durumda optimum çözüm için daha düşük bir sabit ücret ile marjinal maliyetin biraz üzerinde bir marjinal fiyatın tespit edilmesi zorunluluğu ortaya çıkmaktadır. Ayrıca genelde bir kamu hizmetinin sunumu söz konusu olduğundan, bu tür tüketicilerin pazar dışına çıkması arzu edilir bir sonuç değildir. Etkinlik ile eşitlik arasındaki bu çelişki biraz daha komplike tarife sistemleri ile azaltılabilir .Bu tür bir tarife sistemine telekomünikasyon sektöründe yaygın bir şekilde uygulanan bir örnek verilebilir.

 

Sabit ücret (Aylık) $

Fiyat/Birim

5

0.10

10

0.05

20

0

 

Bu tarife sistemiyle tüketicilere üç tercih önerilmekte ve böylece bir yandan telefonunu fazlaca kullanmadığı için yüksek bir sabit ücret ödemek istemeyen abonelerin pazar dışına çıkması önlenirken, diğer yandan görüşme sayısı yüksek abonelere daha yüksek bir sabit ücret karşılığı daha düşük bir marjinal fiyat önerilerek -ölçek ekonomileri gereği tüketim arttıkça birim maliyetler düştüğünden- etkinlik sağlanmaktadır.

Regülasyon mekanizmalarının ilk işlevi olarak görülen optimum çözümün tanımlanmasında asıl sorun maliyet ve talep bilgilerinin değerlendirilmesinde değil, bu bilgilerin nasıl elde edileceğinde yatmaktadır. Bir başka deyişle düzenleyici kurumlar asimetrik enformasyon sorunu ile karşı karşıyadır. Düzenleyici kurumun endüstrideki koşullar ve regüle edilen firmanın performansı hakkında tam bir bilgi sahibi olduğu varsayılırsa, optimum fiyatların ve firmayı maliyet azaltmaya yöneltmeye sağlayacak uygulamaların tespiti yalnızca bir hesaplama sorunudur. Oysa ki gerçekte, firmanın gerek endüstrideki maliyet ve talep koşulları, gerekse de maliyet düşürmeye yönelik kendi performansı hakkında düzenleyici kurumdan daha fazla bilgiye sahip olduğu kabul edilmektedir. Düzenleyici kurumun başlıca amacı (etkinlik) ile firmanın amacı (kâr maksimizasyonu) arasındaki çelişki, firmayı gerçek bilgileri saklamaya ya da bilgilerle oynayarak düzenleyici kurumu yanıltmaya yönlendirmektedir. Regülasyonun dinamik bir süreç oluşu bu sorunu daha da karmaşık bir hale getirmektedir. Düzenleyici kurumun başlangıçta bu bilgilere sahip olduğu ve optimum çözümü getiren bir fiyatı tespit ettiği kabul edilse dahi, teknoloji ve/veya talep koşullarının zamanla değişmesi ya da süreç içinde firmanın maliyetlerinde etkinlik sağlaması olasılığı bilgi akışını zorunlu kılmaktadır. Düzenleyici kurumun firmanın maliyetlerindeki düşüşü gözleyememesi, firmanın aşırı kâr elde etmesi ve etkinlikten uzaklaşılması ile anlamına gelmektedir. Düzenleyici kurumların belirli aralıklara fiyat kontrollerine ve düzenlemelerine gitmelerinin nedeni de, arada geçen zamanda firmanın elde etmiş olduğu etkinliği fiyata yansıtmasını sağlamaktır. Ancak bu tür bir fiyat kontrolü ve revizyonunun başarıya ulaşması firmaya ilişkin gerçek bilgilere ne derece ulaşıldığına bağlıdır.

Asimetrik enformasyon yalnızca düzenleyici kurum ile firma arasında sınırlı olmayıp, aynı zamanda endüstrideki bu iki aktörle tüketiciler arasında da gözlemlenmektedir. Gerek tüketicilerin gerekse de firmaların tüketici tercihleri ve gelirleri hakkında tam bir bilgiye sahip olmaması, örneğin sabit bir ücretin pazarda tüketici kaybı ile sonuçlanıp sonuçlanmayacağının ya da ne kadar büyüklükte bir portföyün pazar dışına çıkacağının belirlenememesi, optimum çözümü güçleştiren bir başka asimetrik enformasyona işaret etmektedir. Asimetrik enformasyon sorunu karşısında, optimum çözüme ulaşılmasının tek yolu, firmaların maliyetlerini düşürmeye ve bunu fiyatlarına yansıtmaya teşvik edecek mekanizmaların geliştirilmesinde yatmaktadır. Bu aşamada, bu amaçla geliştirilen regülasyon modellerinden yaygın bir uygulama alanı bulan getiri oranı ve tavan fiyat regülasyonuna değinilmesi yerinde olacaktır.

 

1.2. Optimum Regülasyon Arayışı: Getiri Oranı ve Tavan Fiyat Modelleri

 

a) Getiri Oranı (Maliyet Artı) Regülasyonu

 

“Maliyet artı” olarak da bilinen getiri oranı regülasyonu, en basit şekliyle regülasyona tabi firmanın elde edebileceği maksimum getirinin belirlenmesini amaçlayan bir fiyat kontrol mekanizması olarak tanımlanmaktadır

Firmanın getirilerinin maliyetlerine eşitlenmesi ilkesine dayanan bu yöntemde, harcamaların denetimi firmaların bilgilerine dayanarak gerçekleştirilmektedir. Harcamaların firma toplam maliyetlerinin yaklaşık %80-85’ini oluşturmasına ve zaman zaman reklam harcamalarının ya da üst yönetimin maaşlarının sorgulanmasına karşılık, düzenleyici kurumların genellikle bu kalemler üzerinde durmadıklarını ifade etmektedir. Bu bakımdan fiyatın belirlenmesi esasen firmanın yatırımı üzerinden ne oranda getiri elde etmesi gerektiğinin tespitine dayanmaktadır.

Fiziksel sermayenin tespitinde çeşitli yöntemler kullanılmakta olup, ilgili yöntemin seçimi düzenleyici kurumların yetkisindedir. Firmanın sabit yatırım tutarından amortismanın düşülmesi bu yöntemlerden en klasik olanıdır.

Eşitliğin sağ tarafının belirlenmesiyle firmanın uygulayacağı fiyat da tespit edilmektedir. Fiyat bir kez belirlendikten sonra, bir sonraki fiyat kontrol dönemine kadar geçerliğini korumaktadır. Fiyatın sabit kaldığı bu ara dönemde firmanın, maliyetlerini düşürerek daha fazla getiri elde etmesi mümkündür. Bu nedenle bu ara dönem, maliyetlerin aşağı çekilmesine yönelik bir teşvik işlevi görmektedir. Ancak getiri oranı regülasyonuna tam da bu noktada ciddi eleştiriler yöneltilmiştir.

Eleştirilerin önemli bir kısmı, söz konusu regülasyon modelinin, firmanın performansının değerlendirilmesinden ziyade giderlerinin tazmin edilmesine dayandığını, fiyatın bir anlamda ortalama maliyetlere eşitlenerek etkinlikten uzaklaşıldığını savunmaktadır. Giderlerinin karşılanacağını bilen firmanın maliyet düşürmeye yönelik herhangi bir motivasyonu bulunmamaktadır.

Getiri oranı regülasyonu, sermaye yoğunluğunu teşvik ettiği bu nedenle gereksiz yatırımlara yol açtığı yönünde eleştirilere de maruz kalmaktadır. Averch-Johnson etkisi olarak bilinen teoriye göre firma, getiri oranını artırmak için aşırı sermaye kullanımına gitmekte ve aktiflerini şişirme eğilimine girmektedir. Bu nedenle regülasyon süreci aşırı ve etkin olmayan yatırımlarla sonuçlanmaktadır. Sonuç olarak getiri oranı regülasyonu, asimetrik enformasyon sorunu dikkate alındığında maliyet-artı özelliğinden dolayı etkinlik hedefiyle uyuşmamaktadır.

 

b) Tavan Fiyat Regülasyonu

 

En basit şekliyle, firmaların kârlarından çok uygulayabilecekleri maksimum fiyata sınırlama getiren bir fiyat kontrol mekanizması olarak tanımlanabilecek tavan fiyat regülasyonu, getiri oranı modelinin temel eksikliğini gidermeye yönelik geliştirilmiş ve ilk defa İngiltere’de uygulama alanı bulmuştur. Bu fiyat enflasyon endeksine (çoğunlukla tüketici fiyat endeksine) göre ayarlanmakta;. bu ayarlamaya endüstri verimliliğindeki değişmeler  ve ayrıca firmanın elinde olmayan nedenlerden dolayı oluşan maliyetler eklenmektedir.

Bu tür bir mekanizma teorik olarak firmanın maliyet düşürme çabasını teşvik edici niteliktedir. Firmanın bir sonraki fiyat belirleme dönemine kadar sağlayacağı her maliyet düşüşü karını artırması ile sonuçlanacaktır. Bu nedenle tavan fiyat uygulaması literatürde yüksek-teşvikli mekanizma olarak anılmaktadır.

 Ancak fiyat tespit dönemleri arasındaki süre firmanın maliyet düşürücü teknikler bulma ve uygulamaya sokma çabasını etkileyecektir. Düzenleyici kurum yeniden fiyat belirlenmesi aşamasında önceki dönemde firmanın sağladığı maliyet etkinliğini dikkate alma ve tavanı buna göre aşağı çekme eğiliminde olacaktır. Bu iki fiyat kontrol dönemi arasındaki sürenin kısa tutulması halinde, sağladığı etkinliğin kısa bir süre sonra fiyata yansıtılacağını bilen firma maliyet düşürmeye yönelik motivasyonunu kaybedecektir. Tavan fiyat uygulamasının getiri oranı regülasyonundan önemli ölçüde ayrılabilmesi için bu sürenin yeteri kadar uzun tutulması gerekmektedir. Tavan fiyat uygulamasına yönelik bir başka grup eleştiri ise, hizmetin kalitesindeki devamlılığa, daha doğru bir deyişle firmanın maliyet etkinliği yerine kaliteyi düşürme ihtimaline işaret etmektedir .

Bu eleştirilere rağmen regülasyonun ekonomik tarihi dikkate alındığında, tavan fiyat modelinin etkinliği sağlamada daha başarılı bir yöntem oluşturduğu üzerinde bir görüş birliğinden bahsetmek mümkündür. Littlechild, British Telecom’un özelleştirme sonrası yeniden yapılandırılmasına ilişkin İngiliz hükümetine verdiği raporda, getiri oranı regülasyonunun firma kârının kontrolüne dayanması nedeniyle sektörün tamamını ya da büyük bir bölümünü kapsadığına değinerek, şebeke endüstrilerinin rekabete açılması sürecinde tavan fiyat kontrolünün önemli işlevine dikkat çekmektedir.

Bu çerçevede tavan fiyat modelinin, etkinliğin sağlanmasında regülasyonun tek başına yeterli bir araç olmadığı yönündeki görüşlerin ağırlık kazandığı ve gerek ABD’de gerekse de İngiltere’de deregülasyona ve serbestleştirmeye yönelik reform arayışlarının hız kazandığı 1980’li yılların ilk yıllarında ortaya çıkması şaşırtıcı değildir. Hiçbir modelin etkinlik sorununa tam anlamıyla bir çözüm getirememesi bir yana, geçmiş uygulamalarla, neredeyse her şebeke endüstrisi için bir düzenleyici kurumun oluşturulması, bilgi toplamaya ve firma performansını kontrol etmeye yönelik mekanizmaların geliştirilmesi, çoğu zaman gerçekleştirilen kaynak transferlerinin ekonominin diğer sektörlerinde etkinsizlikle sonuçlanması gibi nedenlerden dolayı regülasyonun kendi başına maliyetli bir süreç olduğunun anlaşılması bugünkü reformların temel gerekçesini oluşturmuştur. Esasen bu çerçevede normatif teori regülasyonun neden etkinlikle sonuçlanmadığına ilişkin kapsayıcı bir açıklama getirememektedir. Regülasyon ekonomisinde pozitif teoriler olarak anılan yaklaşımların da temelde normatif teorilerin bu açıdan birer eleştirisi olarak ortaya çıktığı gözlemlenmektedir.

 

2. POZİTİF TEORİLERE GÖRE REGÜLASYON

 

Coase’a göre piyasa mekanizmasının başarısızlığına dayanan teori, optimumu sağlayan koşulların ne olduğu üzerinde yoğunlaşmakta, ancak bu koşulların hayata nasıl geçirileceğini açıklayamamaktadır. Normatif yaklaşımın eleştirisine dayanan ve regülasyon (ve deregülasyon) sürecinin nasıl geliştiğine yönelik açıklamalara girişen yaklaşımlar literatürde pozitif teoriler olarak anılmaktadır.

Normatif yaklaşıma dayalı pozitif teoriler, regülasyonun hem firmalar hem de tüketiciler tarafından talep edildiği düşüncesine dayanmakta ve politik süreç içerisinde temel olarak tüketicilerin firmaların tekelci gücünden korunmak, firmaların ise batık maliyetli yatırımlarının ve gelecekteki kârlarının tüketicilerin taleplerinden etkilenmemesini sağlamak amacıyla hareket ettiğini savunmaktadır. Gelecekteki kârlarını tehdit eden rekabete açma ve kamulaştırma ihtimaline karşı haklarının garanti altına alınmasını talep eden firmaların yerel ve ulusal siyasi güçlerle işbirliği arayışına girerken, tüketicilerin siyasi temsilcileri aracılığıyla makul fiyatlar ve arz güvenliğine dikkat çektikleri bu politik çerçevede, teori, regülasyona yönelik taleplerin nasıl karşılanacağı, bir başka deyişle bu eşitliğin arz tarafının ne olacağı sorusuna cevap aramaktadır. Bu çerçevede iyimser yöndeki pozitif teoriler, -pazardaki ekonomik rekabetin en az maliyetli üretimle sonuçlanması gibi- politik aktörler arasındaki rekabetin de en az maliyetli çözüm olan regülasyonla sonuçlanacağını öne sürmektedir.

Pozitif teoriler içerisinde önemli bir yer tutan diğer bir grup yaklaşım ise “çıkar grubu teorileri” olarak anılmakta olup, regülasyon sürecine daha eleştirel değerlendirmeler getirmeleri bakımından dikkat çekicidir. Çıkar grubu teorileri temel olarak “regülasyonun en az maliyetli çözüm” görüşünü savunan varsayımları reddetmekte ve çıkar grupları arasındaki rekabetin toplumsal açıdan arzu edilir sonuçları getirmeyecek ölçüde oligopolistik olduğuna işaret etmektedir: Farklı çıkar gruplarının organizasyon maliyetlerine ve elde edecekleri yararlara bağlı olarak farklı pazarlık güçleri söz konusudur.. Stigler bu nedenle, regülasyonun, doğası gereği rekabetten korunmak isteyen firmalar tarafından talep edildiğini ve regüle edilen firma lehine işleyen bir süreç olduğunu ileri sürmektedir. Stigler’i takiben grupların regülasyonu kontrol altına almasını sağlayan koşulları inceleyen Peltzman’ın görüşleri çıkar grubu teorilerinin temel varsayımlarına açıklık kazandırmaktadır:

(1) Regülasyona yönelik yasal düzenlemeler, refahı yeniden bölüştürmektedir. (2) Yasama organı üyelerinin davranışlarında temel motivasyon mevkilerini koruma arzusudur; bu durum yasal düzenlemelerin politik desteği en fazla sağlayan şekilde oluşturulacağı anlamına gelmektedir. (3) Çıkar grupları kendi lehlerine yönelik yasama faaliyetine karşılık politik destek önermektedir

Bu varsayımların genel sonucu regülasyonun daha iyi organize olan ve regülasyondan daha fazla yararlanacak grubun çıkarlarına göre şekillenmesidir. Çıkar grupları tek tek bireylerden oluşmaktadır ve bu bireylerin elde edecekleri marjinal faydanın büyüklüğü grubun politik süreçte etkinliğini belirlemektedir. Firmaların sayıca az olması, her birinin tüketicilere göre daha iyi organize olması, buna karşılık maliyetlerin milyonlarca tüketici tarafından paylaşılması nedeniyle göreceli olarak bireysel tüketici zararının, firmanın elde ettiği yarardan az olması, regülasyon sürecinin neden firmalar lehine ortaya çıktığını ve geliştiğini açıklamaktadır.

Çıkar grubu teorilerine göre regülasyonun regüle edilen firma lehine işlemesine rağmen, kar maksimizasyonu ile sonuçlanmamasının nedeni tüketici gruplarının (özellikle sanayi kuruluşları gibi büyük tüketicilerin) politik baskısıdır.

 

REGÜLASYON OLMAKSIZIN OPTİMUM ÇÖZÜM

Bazı yazarlar, genel anlayışın aksine, doğal tekelin varlığını regülasyon için yeterli görmemekte ve optimum ya da buna yakın bir çözümün regülasyon olmaksızın tek üretici ile de elde edilebileceğini savunmaktadır. İlki “potansiyel rekabet” , ikincisi ise “pazar için rekabet” kavramına dayanan teorilerin bu nedenle dikkate değer olduğu düşünülmektedir.

1. POTANSİYEL REKABET: YARIŞABİLİR PAZARLAR TEORİSİ

Yarışabilir Pazarlar Teorisi temel olarak, diğer firmaların pazara giriş ihtimalinin mevcut firmayı tekelci davranıştan alıkoyacağını ve bu nedenle potansiyel rekabetin bir doğal tekelde dahi en etkin çözümü sağlayacağını öne sürmektedir. Baumol, Panzar ve Willig yarışabilir pazarı “giriş-çıkışın serbest ve maliyetsiz olduğu” bir pazar olarak tanımlamaktadır. Burada serbest giriş, yasal bir engelin olmaması ve yeni firmanın mevcut firmaya göre bir maliyet dezavantajının bulunmaması, bir başka deyişle hedef pazarda mevcut firmayla aynı üretim tekniklerine ve talep yapısına sahip olabilmesi varsayımına dayanmaktadır. Çıkışın maliyetsiz olması ise firmanın pazara girerken katlandığı sabit maliyetleri çıkarken karşılayabilme; örneğin firmanın, satın aldığı makine ve teçhizatı aynı fiyattan (amortismanı düşerek) satabilme olanağının bulunmasını ifade etmektedir. Burada sabit maliyetleri batık maliyetlerden ayırmak yerinde olacaktır: Batık maliyetler geriye karşılanması mümkün olmayan ve asıl işlevi dışında başka bir amaç için kullanılamayan sabit maliyetlerdir. Bu bakımdan teori “yarışabilir pazar”da batık maliyetlerin bulunmadığı varsayımına dayanmaktadır.

Bu koşullar altında tekel etkin üretime zorlanacak; aksi takdirde ya pazara giren firma daha düşük bir fiyatla tekelin tüm pazarını ele geçirecek ya da tekel, fiyatını düşürerek buna cevap verdiğinde, yeni firma giriş maliyetlerini karşılayarak pazar dışına çıkacaktır: Sonuç her iki durumda da fiyatın düşmesidir. Train teoriye göre esasen bu tür bir girişin gerçekte hiçbir zaman gerçekleşmeyeceğine, giriş tehdidinin tekeli sıfır kârla etkin üretime yönlendirdiğine dikkat çekmektedir. Böylece, üretimde etkinlik ve ortalama maliyet fiyatlaması sağlanarak en iyi ikinci optimum çözüme ulaşılmaktadır.

Teorinin uygulanabilirliği hakkında ciddi şüpheler var:

Teoriye karşı ilk temel eleştiri batık maliyetlere ilişkin varsayıma yöneliktir. Vickers ve Yarrow, özellikle şebeke endüstrilerinde önemli ölçüde batık maliyetlerin bulunmasının, teoriyi önemli ölçüde zayıf kıldığını; az miktarda batık maliyetin dahi teorinin dayandığı maliyetsiz giriş ve çıkış varsayımını sorgulanır bir hale getirdiğini ifade etmektedir.

İkinci eleştiri yeni firmaların piyasaya girişine ilişkindir. Çoğu durumda, mevcut firmanın fiyat indirmesi, yeni firmanın gerekli üretim kaynaklarına sahip olmasına kıyasla daha kolay ve hızlı gerçekleşen bir süreçtir. Mevcut firma, yeni bir firmanın faaliyete geçtiğini gözlemlediği anda, rakip firma pazara yerleşemeden fiyatını düşürecek, yeni firma pazar dışına çıktıktan sonra da yükseltecektir. Esasen bunu bilen potansiyel rakip, tekelci firma pozitif bir kâr elde etmesine rağmen pazara girmekten kaçınacaktır.

Teoriye göre düzenleyici kurumun asıl işlevinin, tekelin fiyatlarını ve kararlarını düzenlemekten ziyade, yarışabilirliği sağlayacak koşullara –serbest giriş, maliyetsiz çıkış ve tekelci firmanın girişe verdiği cevabın sınırlanmasına- ilişkin politikaların geliştirilmesi olduğunu ifade etmektedir. Nitekim, Baumol ve Willig de teorinin, regülasyon sürecinin sona erdirilmesine yönelik bir argüman olmaktan ziyade, süreci yönlendirici bir katkı sağladığına işaret etmektedir.Düzenleyici kurum, pazara giriş-çıkış koşullarını oluşturabilirse, optimum çözüm kendiliğinden gelecektir. Ancak Train’in de belirttiği gibi teorinin öngördüğü şekilde girişe izin verilmesi her zaman bu sonuca ulaşılacağı anlamına gelmemektedir. Bu durum, doğal tekelin sürdürülebilirliği kavramı ile açıklanmaktadır.

Train, optimum çözümün sürdürülebilir olup olmasının endüstrinin maliyet yapısına göre değiştiğine; örneğin tek ürünlü firmanın –daha evvel kalıcı-geçici doğal tekel tartışılmasında değinildiği gibi- bir noktaya kadar artan daha sonra ise azalan bir maliyet yapısı ile karşılaştığı endüstrilerde girişin muhtemelen etkin olmayacağına, buna karşılık yalnızca pozitif ölçek ekonomilerinin görüldüğü tek ürünlü doğal tekellerde, ya da ortak sabit maliyetleri yüksek çok ürünlü doğal tekellerde pazara girişin gerçekleşmesi halinde de sürdürülebilir bir optimumun mümkün olduğuna dikkat çekmektedir.

2. PAZAR İÇİN REKABET: FRANCHISING (DEMSETZ) MODELİ

Tekel hakkının ihale yoluyla bir firmaya verilmesi oldukça eski bir fikir olmasına ve 19yy’ın ikinci yarısından itibaren ABD’de yaygın olarak uygulanmasına rağmen, teorik olarak en kapsamlı şekilde Demsetz tarafından 1968’de yayımlanan “Kamu Hizmetleri Neden Düzenlenmektedir?” başlıklı makalesinde ele alınmıştır. Bu nedenle franchising fikrine Demsetz-Chadwick modeli de denilmektedir. Demsetz’e göre regülasyon oldukça maliyetli bir süreçtir; bu nedenle yeterli sayıda firmanın katılması şartıyla düzenlenecek ihale sonunda tekel hakkının en düşük fiyat teklifini veren firmaya verilmesi, regülasyon zorunluluğunu ortadan kaldıracağından optimum çözümün sağlanması için en uygun yoldur.

Franchising modeline göre, ihale süreci, firmaların rekabet etmesini sağlayarak en iyi teklifin ortaya çıkmasıyla sonuçlanacaktır; burada “pazarda rekabet” yerine “pazar için rekabet” söz konusudur. Vickers ve Yarrow’a göre bu model, hem rekabetin avantajlarını hem de doğal tekelin tek firma etkinliğini bir araya getirdiği için dikkate değer bir yaklaşımdır.

Modele ilişkin ilk sorgulanan husus ihale aşamasında firmalar arasında öngörülen rekabetin etkinliği üzerinedir. Bu modelde rekabetin etkin bir çözümle sonuçlanabilmesi, yalnızca teklif veren firmaların birbirinden bağımsız ve çok sayıda olmasına bağlı değildir; aynı zamanda pazara ilişkin bilgiler bakımdan da eşit konumda olmaları gerekmektedir. Her firma, diğer firmaların da aynı teknoloji ve maliyetlere sahip olduğunu bildiği takdirde, ihalenin yalnızca sıfır kâr ve en az üretim maliyetini içeren bir teklif ile kazanılabileceğini fark edecektir. Bu durumda, ihaleyi düzenleyen kuruma birbirine benzer tekliflerin arasından en iyisini seçmek kalacaktır. Hangi teklifin seçileceğinin refah kriteri bakımından bir önemi yoktur. Üretim bir düzenleyici kuruma ihtiyaç duyulmaksızın mümkün olan en etkin şekilde gerçekleştirilecektir. Waterson ise bu durumdan da öncelikli olarak, firmaların gerçek anlamda bağımsız hareket etmeleri gerektiğini belirterek; rekabeti sınırlayıcı bir anlaşma yoluyla teklif şartlarının ve hatta ihaleyi kimin kazanacağının önceden belirlenebileceğine, geçmişte ABD’de ve İngiltere’de buna benzer anlaşmaların ortaya çıkarıldığına ve bu nedenle söz konusu ihtimalin azımsanamayacak derecede önemli olduğuna dikkat çekmektedir. Waterson’ın dikkat çektiği bir başka nokta da, ihale için en iyi koşullar sağlansa bile, ihale sonucunda elde edilecek fiyatın ortalama maliyetin altına düşmeyeceğine ilişkin eleştirilerin varlığıdır. Demsetz ise firmalardan çok parçalı tarife tekliflerinin talep edilmesi ile sorunun çözülebileceğini belirterek bu eleştiriye cevap vermektedir.

İhale sürecinin rekabet yoluyla etkinliği sağlayıp sağlayamayacağı bir yana, franchising modeline ilişkin en önemli tartışmalar optimum çözümü içeren sözleşmenin nasıl düzenleneceği üzerinde yoğunlaşmaktadır. Özellikle şebeke endüstrilerinde sabit yatırım maliyetlerinin yüksekliği uzun süreli sözleşmeleri gerekli kılmaktadır. Train’e göre bu durum teorinin önemli eksikliklerinden birini beraberinde getirmektedir: “Uzun süreli sözleşmelerin en önemli sakıncası talep ve maliyet koşullarında ileride oluşabilecek değişikliklere kapalı olmasıdır. Ancak statik olmayan bir dünyada optimum fiyatlarda değişmektedir. Fiyatı sabitleyen bu tür sözleşmeler ise koşullar değiştiğinde ya franchising alan firmanın iflasına ya da söz konusu firmanın aşırı kâr etmesine yol açacaktır. Bu nedenle gelecekteki olası değişmelerin sözleşmeye dahil edilmesi gerekmektedir ki sözleşmede iki yöntemden birinin izlenmesi mümkündür:

(1) Hangi gelişmeler karşısında fiyatın değişeceğinin belirlenmesi ya da (2) fiyatların periyodik olarak gözden geçirilmesine ilişkin bir prosedürün geliştirilmesi. Tüm koşulların önceden öngörülememesi ilk yöntemin en öncelikli eksikliği olarak ortaya çıkmaktadır. Ayrıca bu değişmeleri tespit edecek bir kurumun oluşturulması zorunluluğu doğmaktadır. Öte yandan franchisingi alan firma teknolojik gelişmeden kaynaklanan maliyet azalmasını gizleme ya da fiyatına tamamen yansıtmama eğiliminde olacaktır. Bu asimetrik enformasyon sorunu da dikkate alındığında, firmayı optimum sonuca yönlendirecek mekanizmaları da geliştirmesi gereken kurumun, temel işlevi bakımından doğrudan regülasyon sürecindeki düzenleyici kurumdan farkı kalmamaktadır. İkinci yöntemin benimsenmesi, yani fiyattaki değişmelerin periyodik olarak gözden geçirilmesini sağlayan bir prosedürün geliştirilmesi halinde de, denetim işlevi ilk yöntemdekinden farklı değildir. Sonuç yine klasik anlamda regülasyondur” .

Franchising modeline ilişkin bir başka sorun ihalenin yenilenmesi sürecinde ortaya çıkmaktadır. Mevcut (eski) franchisor, rakiplerine göre bilgi üstünlüğünün yanısıra, insan kaynaklarının eğitimli olmasından ve uygulama yoluyla öğrenme sürecinden gelen avantajlara da sahiptir. Söz konusu firmanın bu üstünlüğü yeni ihalede etkin rekabetin önünde çok önemli bir engel oluşturmaktadır.

Yukarıda tartışılan sorunlar modelin her zaman uygulanamaz olduğunu göstermemektedir; özellikle sermaye yoğun olmayan hizmetlerde etkili bir yöntem olarak kullanılabilmektedir. Ancak modelin önerileri özellikle sabit maliyetlerin yüksek olduğu şebeke endüstrilerinde etkin olmayan bir rekabet ve gereğinden az bir yatırım seviyesi ile sonuçlanmaktadır. Armstrong, Cowan ve Vickers’a göre sermaye yoğunluğu farklılığına dayalı bu tür bir ayrım, şebeke altyapıları ile bu şebekeler üzerinden verilen hizmetlere yönelik farklı yapısal politikaların geliştirilmesi gerektiğini ortaya koyması bakımından önemlidir.


* Bu metin Ömür Paşaoğlu’nun ‘Doğal Tekellerde Regülasyon ve Rekabet: Bir Örnek: İngiliz Elektrik Sektörünün Yeniden Yapılandırılması’ başlıklı Uzmanlık Tezi’nden alınmıştır.